Pemilu 2009

KEMAJUAN DAN KEKEKURANGAN UU MPR, DPR, DPD DAN DPRD 2009

M. Djadiono

Peneliti Senior FORMAPPI

Pengantar

Rancangan Undang Undang tentang MPR, DPR, DPD dan DPRD, akhirnya diambil putusan dalam Rapat Paripurna Luar Biasa DPR-RI pada 3 Agustus 2009. Jika naskah RUU tersebut dicermati dan dibandingkan dengan UU No. 23/2003, dapat ditemukan adanya kemajuan dan kekurangannya. Masalahnya adalah apakah akan mampu meningkatkan efektifitas pelaksanaan fungsi-fungsi lembaga perwakilan rakyat atau sebaliknya di masa mendatang?

Kemajuan dan Kekurangan

Kemajuan-kemajuannya antara lain tercermin pada hal-hal seperti berikut. Dari sisi jumlah pasal, pada UU No. 22/2003 hanya terdiri atas 114 pasal, sebaliknya, dalam UU tentang MPR, DPR, DPD dan DPRD) terdiri atas 408 pasal. Dari sisi judul dan materi muatannya memang lebih pas tanpa frase Susunan dan Kedudukan karena juga menyangkut tugas/fungsi dan wewenang serta tata cara pelaksanaannya oleh lembaga-lembaga tersebut.

Penambahan pasal paling banyak diberikan pada porsi tugas dan wewenang MPR, khususnya tentang menakisme pelaksanaan tugas dan wewenangnya dalam mengubah UUD 1945 (9 Pasal, yakni Pasal 23 s/d 31); Pelantikan Presiden dan Wakil Presiden Hasil Pemilu (3 Pasal, dicantumkan pada Pasal 32 s/d 34); Pemberhentian Presiden dan/atau Wakil Presiden dalam Masa Jabatannya atas permintaan sidang paripurna DPR (4 Pasal/Pasal 35 s/d 38); Pelantikan Wakil Presiden menjadi Presiden dalam hal Presiden mangkat, berhenti, diberhentikan, atau tidak dapat melakukan kewajibannya dalam masa jabatannya (5 pasal/Pasal 40 s/d 44); Pemilihan dan Pelantikan Wakil Presiden jika terjadi kekosongan jabatan Wakil Presiden (4 pasal/Pasal 45 s/d 48); Pemilihan dan Pelantikan Presiden dan Wakil Presiden dalam hal Presiden dan Wakil Presiden hasil Pemilu berhalangan tetap secara bersama-sama dalam masa jabatannya (7 pasal/Pasal 49 s/d 55). Pencantuman pasal pasal mengenai mekanisme dan tata cara penggunaan hak dan wewenang MPR tersebut pada dasarnya merupakan operasionalisasi pasal-pasal dalam UUD 1945, dan karena itu akan lebih memudahkan para anggota MPR dalam melaksanakan tugas-tugasnya di masa mendatang (tidak harus membuka-buka banyak buku peraturan perundang-undangan). Namun akan lebih baik lagi jika pasal-pasal UU ini dituangkan pula ke dalam Peraturan Tata Tertib tiap-tiap lembaga perwakilan, disertai dengan naskah UUD 1945 yang sudah diamandemen. Kompilasi berbagai aturan tersebut ke dalam satu buku saku akan sangat memudahkan pelaksanaan tugas para anggota lembaga perwakilan tersebut.

Kekurangan yang masih tampak berkaitan dengan posisi, fungsi, tugas dan wewenang MPR dalam membahas usul perubahan UUD 1945 adalah tidak dicantumkannya kesempatan rakyat sebagai pemilik kedaulatan memberikan masukan atau didengar pendapatnya. Padahal, perubahan UUD 1945 akan mengikat segenap warga Negara Indonesia. Kekurangan ini seyogyanya dapat disempurnakan dalam Peraturan Tata Tertib MPR pada bagian proses pengkajian usul perubahan UUD 1945 oleh Panitia Ad Hoc MPR.

Berkaitan dengan aturan-aturan tentang DPR terdapat beberapa kemajuan. Hal itu misalnya pertama, dibentuknya Badan Akuntabilitas Keuangan Negara/BAKN (Pasal 111). Badan ini dalam UU No. 22/2003 tidak ada. Tugas BAKN (Pasal 114) mencakup: penelaahan terhadap temuan hasil pemeriksaan BPK yang disampaikan kepada DPR; menyampaikan hasil penelaahan kepada Komisi, dan kemudian Komisi menindaklanjutinya. Kecuali itu, BAKN DPR juga dapat mengusulkan kepada Komisi DPR agar BPK melakukan pemeriksaan lanjutan. Kecuali itu, dicantumkan pula bahwa dalam melaksanakan tugasnya, BAKN DPR dapat dibantu oleh akuntan, ahli, analis keuangan, dan/atau peneliti (Pasal 115). Tambahan seperti ini kiranya akan mampu meningkatkan kinerja pengawasan penggunaan keuangan Negara oleh ekskutif. Kekurangan yang masih terjadi adalah tidak adanya ketentuan yang mengharuskan penyampaian laporan pelaksanaan tugasnya kepada rakyat secara terbuka.

Kedua, adanya ketentuan Pasal 73 ayat (1) bahwa DPR menyusun anggaran yang dituangkan dalam program dan kegiatan sesuai dengan ketentuan peraturan perundang-undangan. Kecuali itu, terdapat pula ketentuan bahwa DPR melaporkan pengelolaan anggaran kepada public dalam laporan kinerja tahunan (Pasal 73 ayat 5). Sekalipun anggaran yang dituangkan dalam program dan kegiatan perlu diajukan kepada Pemerintah untuk dibahas bersama (Pasal 73 ayat 2), ketentuan Pasal 73 tersebut merupakan kemajuan tersendiri yang akan mengarah pada otonomisasi pengajuan besaran anggaran DPR oleh DPR sendiri. Jadi tidak lagi ditentukan oleh belas kasihan pemerintah.

Ketiga, dicantumkannya secara rinci tugas dan tata kerja serta mekanisme pelaksnaan tugas/wewenang alat-alat kelengkapan DPR (Pasal 82 s/d 142). Keempat, dicantumkan pula rincian wewenang DPR dalam memproses pengajuan nama-nama anggota BPK, Mahkamah Konstitusi dan mengisi jabatan-jabatan berdasarkan ketentuan peraturan perundangan, serta pertimbangan DPR kepada Presiden tentang pengangkatan dan penerimaan Duta Besar (Pasal 165 s/d 173). Hal-hal tersebut, di masa sebelumnya hanya dicantumkan dalam Peraturan Tata Tertib DPR yang kekuatan mengikat keluarnya cukup lemah.

Kelima, dicantumkan pula rincian pelaksanaan tugas dan wewenang DPR dalam pembentukan Undang-undang (Pasal 143 s/d 154), penerimaan pertimbangan DPD terhadap RUU (Pasal 155). Keenam, dicantumkannya mekanisme penggunaan hak interpelasi, angket dan pernyataan pendapat DPR (Pasal 174 s/d 190). Ketentuan-ketentuan tersebut di masa lalu hanya dicantumkan dalam Peraturan Tata Tertib DPR yang tidak mempunyai kekuatan mengikat keluar. Saat ini, tugas/fungsi alat-alat kelengkapan DPR serta mekanisme dan prosedur penggunaan hak-hak DPR tersebut dicantumkan dalam UU. Karena itu kedudukannya lebih mengikat semua pihak yang terkait. Ini merupakan kemajuan tersendiri jika dibandingkan dengan masa sebelumnya.

Kekurangan yang masih dijumpai adalah berkaitan dengan persyaratan jumlah anggota asal fraksi pengusul penggunaan hak-hak DPR terdapat kemunduran. Jika di masa lalu usul penggunaan hak interpelasi cukup diajukan oleh 13 orang anggota, usul penggunan hak angket cukup diajukan oleh 10 orang, dan usul penggunaan hak menyatakan pendapat cukup diajukan oleh 13 orang, dan jumlah-jumlah itupun tidak dipersyaratkan harus berasal lebih dari satu fraksi (Pasal 171, 176 dan 178 Peraturan tata Tertib DPR tahun 2005), dalam UU yang baru, jumlah anggota pengusul penggunaan tiga hak DPR tersebut minimal 25 orang dan berasal lebih dari satu fraksi (Pasal 174, 178, dan 185). Persyaratan seperti itu jelas lebih berat dari masa keanggotaan DPR periode 2004-2009, dank arena itu akan berimplikasi pada lebih sulitnya keluar usulan penggunaan hak-hak DPR dari anggota. Hal seperti itu tampaknya akan berimplikasi pula kinerja DPR dalam menggunakan hak-haknya. Namun hal seperti itu seharusnya tidak perlu terjadi karena dalam UU baru ini dicantumkan pula secara rinci mekanisme penggunaan hak-hak anggota DPR (Pasal 191 s/d 199).

Ketujuh, tentang posisi, fungsi dan wewenang serta hak DPRD Provinsi, Kabupaten dan Kota, oleh Undang-undang tentang MPR, DPD, DPD dan DPRD ini dikonstruksikan sama dengan DPR-RI. Hal itu tercermin antara lain pada rumusan Pasal 1 tentang Pengertian. Pada Pasal 1 angka angka 2 dinyatakan bahwa: “DPR adalah Dewan Perwakilan Rakyat sebagaimana dimaksud dalam Undang Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945.” Sejajar dengan itu, pada Pasal 1 angka 4 dinyatakan bahwa “DPRD adalah Dewan Perwakilan Rakyat Daerah sebagaimana dimaksud dalam Undang Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945.” Kecuali itu, kesamaan konstruksi DPRD dengan DPR-RI tercermin pula pada kesamaan fungsi dan hak antara DPR dengan DPRD, yaitu memiliki fungsi-fungsi: legislasi, anggaran dan pengawasan (Pasal 69, 292 dan 343). Hak-haknya juga sama, yakni: interpelasi, angket dan pernyataan pendapat (Pasal 77, 298 dan 349). Dalam pada itu, prosedur penggunaan hak oleh DPRD Provinsi, Kabupaten dan Kota, pada dasanya juga sama dengan DPR-RI (Pasal 173 s/d 189; Pasal 306 s/d 314; dan Pasal 357 s/d 365). Secara demikian dapatlah dikatakan terdapat standarisasi kesamaan fungsi, dan hak antara DPR-RI dengan DPRD. Pembedanya hanya sebatas pada teritori administrasi pemerintahan sesuai dengan ruang lingkup tugas lembaga perwakilan rakyat yang bersangkutan.

Kedelapan, berbeda dengan UU No. 22/2003, dalam UU tentang MPR, DPR, DPD dan DPRD yang disahkan oleh Rapat Paripurna Luar Biasa DPR-RI tanggal 3 Agustus 2009, terdapat kemajuan yang sangat signifikan, yaitu bahwa DPR dan DPRD diberikan pendukung berupa Kelompok Pakar atau Tim Ahli yang diperbantukan kepada anggota (Pasal 395, Pasal 397 dan Pasal 399). Tugas mereka adalah mengumpulkan data dan menganalisis berbagai masalah yang berkaitan dengan fungsi, tugas dan wewenang DPR/DPD, DPRD Provinsi dan DPRD Kabupaten/Kota (Penjelasan Pasal 395, 397 dan ). Diberikannya pendukung seperti ini diharapkan, di masa depan akan mampu meningkatkan kinerja lembaga-lembaga perwakilan rakyat tersebut. Sekalipun begitu, kekurangannya adalah mekanisme rekrutmen Kelompok Pakar atau Tim Ahli tersebut belum diatur dalam UU ini.

Kesembilan, kemajuan berikutnya dari UU MPR, DPR, DPD dan DPRD tercermin pula pada diberikannya hak masyarakat dalam proses pembahasan RUU termasuk RAPBN. Hak itu dicantumkan pada Pasal 157 bahwa: (1) dalam penyiapan dan pembahasan rancangan undang-undang, termasuk rancangan anggaran pendapatan dan belanja Negara, masyarakat berhak memberikan masukan lisan/tertulis kepada DPR melalui pimpinan DPR dan/atau alat kelengkapan DPR lainnya; (2) Anggota atau alat kelengkapan DPR yang menyiapkan atau membahas rancangan undang-undang dapat melakukan kegiatan untuk mendapat masukan dari masyarakat. Kekurangannya adalah bahwa hak masyarakat untuk menyampaikan masukan lisan maupun tertulis dalam proses penyiapan dan pembahasan Raperda maupun RAPBD oleh DPRD Provinsi/Kabupaten/Kota tidak dicantumkan secara eksplisit.

Penutup

Sekalipun terdapat banyak kemajuan dalam UU tentang MPR, DPR, DPD dan DPRD, namun di dalamnya juga masih banyak dijumpai kekurangannya. Salah satu kekuragan paling mendasar adalah kurang dieksplisitkannya hak rakyat atas para anggota lembaga perwakilan rakyat tersebut, terutama dalam mengawasi para anggotanya. Padahal menurut UU No. 12/2008, para anggota lembaga perwakilan rakyat tersebut dipilih secara langsung oleh rakyat (langsung pilih nama caleg dari daftar calon tetap yang diajukan oleh Parpol Peserta Pemilu). Kecuali itu, penetapan caleg terpilih juga didasarkan pada perolehan suara terbanyak caleg di tiap dapilnya. Pelibatan rakyat dalam proses pelaksanaan fungsi lembaga perwakilan rakyat memang tercantum dalam UU tetapi bersifat implisit, dan itupun kurang mengikat. Sebab hanya disebut pada Pasal 207 tentang materi muatan Peraturan Tata Tertib DPR-RI, antara lain memuat “mekanisme keterlibatan dan partisipasi masyarakat dalam pelaksanaan fungsi legislasi, anggaran dan pengawasan.” Namun materi muatan seperti itu tidak diberikan di tingkat DPRD Provinsi, Kabupaten/Kota (Pasal 327 dan 378).

Hak rakyat atas wakilnya hanyalah tercermin pada Pasal 212, 302, 308 yang intinya menegaskan bahwa setiap orang, kelompok atau organisasi dapat mengadukan wakil rakyat yang tidak melaksanakan salah satu kewajiban atau lebih kepada Badan Kehormatan.

Kekurangan lainnya yang juga sangat mendasar adalah dihilangkannya fungsi DPR dalam mengawasi pelaksanaan UUD 1945. Pada UU No. 22/2003 fungsi itu tercantum pada Penjelasan Pasal 25 huruf c, tetapi dalam UU baru, fungsi tersebut ditiadakan. Penghilangan fungsi ini sangat berpeluang pada penyelewengan UUD 1945 oleh instusi-institusi Negara termasuk MPR dan DPR, DPD serta DPR dan DPRD tanpa ada lembaga yang mengawasi. Sebab meskipun sudah ada Mahkamah Konstitusi, tugas utamanya bukanlah mengawasi pelaksanaan UUD 1945 tetapi hanya mengadili pada tingkat pertama dan terakhir dan putusannya bersifat final untuk menguji UU terhadap UUD 1945 (Pasal 10 UU No. 24/2003).

Akhirnya, dengan diundangkannya UU tentang MPR, DPR, DPD dan DPRD tersebut, maka UU No. 32/2004 sebagaimana telah diubah dengan UU No. 12/2008 harus diubah lagi, disesuaikan dengan UU yang baru ini. Demikianpun UU tentang Penyelenggara Pemilu dan UU Pemilu Legislatif serta Pilpres juga harus dilakukan perubahan.