Pemilu 2009

KEMAJUAN DAN KEKEKURANGAN UU MPR, DPR, DPD DAN DPRD 2009

M. Djadiono

Peneliti Senior FORMAPPI

Pengantar

Rancangan Undang Undang tentang MPR, DPR, DPD dan DPRD, akhirnya diambil putusan dalam Rapat Paripurna Luar Biasa DPR-RI pada 3 Agustus 2009. Jika naskah RUU tersebut dicermati dan dibandingkan dengan UU No. 23/2003, dapat ditemukan adanya kemajuan dan kekurangannya. Masalahnya adalah apakah akan mampu meningkatkan efektifitas pelaksanaan fungsi-fungsi lembaga perwakilan rakyat atau sebaliknya di masa mendatang?

Kemajuan dan Kekurangan

Kemajuan-kemajuannya antara lain tercermin pada hal-hal seperti berikut. Dari sisi jumlah pasal, pada UU No. 22/2003 hanya terdiri atas 114 pasal, sebaliknya, dalam UU tentang MPR, DPR, DPD dan DPRD) terdiri atas 408 pasal. Dari sisi judul dan materi muatannya memang lebih pas tanpa frase Susunan dan Kedudukan karena juga menyangkut tugas/fungsi dan wewenang serta tata cara pelaksanaannya oleh lembaga-lembaga tersebut.

Penambahan pasal paling banyak diberikan pada porsi tugas dan wewenang MPR, khususnya tentang menakisme pelaksanaan tugas dan wewenangnya dalam mengubah UUD 1945 (9 Pasal, yakni Pasal 23 s/d 31); Pelantikan Presiden dan Wakil Presiden Hasil Pemilu (3 Pasal, dicantumkan pada Pasal 32 s/d 34); Pemberhentian Presiden dan/atau Wakil Presiden dalam Masa Jabatannya atas permintaan sidang paripurna DPR (4 Pasal/Pasal 35 s/d 38); Pelantikan Wakil Presiden menjadi Presiden dalam hal Presiden mangkat, berhenti, diberhentikan, atau tidak dapat melakukan kewajibannya dalam masa jabatannya (5 pasal/Pasal 40 s/d 44); Pemilihan dan Pelantikan Wakil Presiden jika terjadi kekosongan jabatan Wakil Presiden (4 pasal/Pasal 45 s/d 48); Pemilihan dan Pelantikan Presiden dan Wakil Presiden dalam hal Presiden dan Wakil Presiden hasil Pemilu berhalangan tetap secara bersama-sama dalam masa jabatannya (7 pasal/Pasal 49 s/d 55). Pencantuman pasal pasal mengenai mekanisme dan tata cara penggunaan hak dan wewenang MPR tersebut pada dasarnya merupakan operasionalisasi pasal-pasal dalam UUD 1945, dan karena itu akan lebih memudahkan para anggota MPR dalam melaksanakan tugas-tugasnya di masa mendatang (tidak harus membuka-buka banyak buku peraturan perundang-undangan). Namun akan lebih baik lagi jika pasal-pasal UU ini dituangkan pula ke dalam Peraturan Tata Tertib tiap-tiap lembaga perwakilan, disertai dengan naskah UUD 1945 yang sudah diamandemen. Kompilasi berbagai aturan tersebut ke dalam satu buku saku akan sangat memudahkan pelaksanaan tugas para anggota lembaga perwakilan tersebut.

Kekurangan yang masih tampak berkaitan dengan posisi, fungsi, tugas dan wewenang MPR dalam membahas usul perubahan UUD 1945 adalah tidak dicantumkannya kesempatan rakyat sebagai pemilik kedaulatan memberikan masukan atau didengar pendapatnya. Padahal, perubahan UUD 1945 akan mengikat segenap warga Negara Indonesia. Kekurangan ini seyogyanya dapat disempurnakan dalam Peraturan Tata Tertib MPR pada bagian proses pengkajian usul perubahan UUD 1945 oleh Panitia Ad Hoc MPR.

Berkaitan dengan aturan-aturan tentang DPR terdapat beberapa kemajuan. Hal itu misalnya pertama, dibentuknya Badan Akuntabilitas Keuangan Negara/BAKN (Pasal 111). Badan ini dalam UU No. 22/2003 tidak ada. Tugas BAKN (Pasal 114) mencakup: penelaahan terhadap temuan hasil pemeriksaan BPK yang disampaikan kepada DPR; menyampaikan hasil penelaahan kepada Komisi, dan kemudian Komisi menindaklanjutinya. Kecuali itu, BAKN DPR juga dapat mengusulkan kepada Komisi DPR agar BPK melakukan pemeriksaan lanjutan. Kecuali itu, dicantumkan pula bahwa dalam melaksanakan tugasnya, BAKN DPR dapat dibantu oleh akuntan, ahli, analis keuangan, dan/atau peneliti (Pasal 115). Tambahan seperti ini kiranya akan mampu meningkatkan kinerja pengawasan penggunaan keuangan Negara oleh ekskutif. Kekurangan yang masih terjadi adalah tidak adanya ketentuan yang mengharuskan penyampaian laporan pelaksanaan tugasnya kepada rakyat secara terbuka.

Kedua, adanya ketentuan Pasal 73 ayat (1) bahwa DPR menyusun anggaran yang dituangkan dalam program dan kegiatan sesuai dengan ketentuan peraturan perundang-undangan. Kecuali itu, terdapat pula ketentuan bahwa DPR melaporkan pengelolaan anggaran kepada public dalam laporan kinerja tahunan (Pasal 73 ayat 5). Sekalipun anggaran yang dituangkan dalam program dan kegiatan perlu diajukan kepada Pemerintah untuk dibahas bersama (Pasal 73 ayat 2), ketentuan Pasal 73 tersebut merupakan kemajuan tersendiri yang akan mengarah pada otonomisasi pengajuan besaran anggaran DPR oleh DPR sendiri. Jadi tidak lagi ditentukan oleh belas kasihan pemerintah.

Ketiga, dicantumkannya secara rinci tugas dan tata kerja serta mekanisme pelaksnaan tugas/wewenang alat-alat kelengkapan DPR (Pasal 82 s/d 142). Keempat, dicantumkan pula rincian wewenang DPR dalam memproses pengajuan nama-nama anggota BPK, Mahkamah Konstitusi dan mengisi jabatan-jabatan berdasarkan ketentuan peraturan perundangan, serta pertimbangan DPR kepada Presiden tentang pengangkatan dan penerimaan Duta Besar (Pasal 165 s/d 173). Hal-hal tersebut, di masa sebelumnya hanya dicantumkan dalam Peraturan Tata Tertib DPR yang kekuatan mengikat keluarnya cukup lemah.

Kelima, dicantumkan pula rincian pelaksanaan tugas dan wewenang DPR dalam pembentukan Undang-undang (Pasal 143 s/d 154), penerimaan pertimbangan DPD terhadap RUU (Pasal 155). Keenam, dicantumkannya mekanisme penggunaan hak interpelasi, angket dan pernyataan pendapat DPR (Pasal 174 s/d 190). Ketentuan-ketentuan tersebut di masa lalu hanya dicantumkan dalam Peraturan Tata Tertib DPR yang tidak mempunyai kekuatan mengikat keluar. Saat ini, tugas/fungsi alat-alat kelengkapan DPR serta mekanisme dan prosedur penggunaan hak-hak DPR tersebut dicantumkan dalam UU. Karena itu kedudukannya lebih mengikat semua pihak yang terkait. Ini merupakan kemajuan tersendiri jika dibandingkan dengan masa sebelumnya.

Kekurangan yang masih dijumpai adalah berkaitan dengan persyaratan jumlah anggota asal fraksi pengusul penggunaan hak-hak DPR terdapat kemunduran. Jika di masa lalu usul penggunaan hak interpelasi cukup diajukan oleh 13 orang anggota, usul penggunan hak angket cukup diajukan oleh 10 orang, dan usul penggunaan hak menyatakan pendapat cukup diajukan oleh 13 orang, dan jumlah-jumlah itupun tidak dipersyaratkan harus berasal lebih dari satu fraksi (Pasal 171, 176 dan 178 Peraturan tata Tertib DPR tahun 2005), dalam UU yang baru, jumlah anggota pengusul penggunaan tiga hak DPR tersebut minimal 25 orang dan berasal lebih dari satu fraksi (Pasal 174, 178, dan 185). Persyaratan seperti itu jelas lebih berat dari masa keanggotaan DPR periode 2004-2009, dank arena itu akan berimplikasi pada lebih sulitnya keluar usulan penggunaan hak-hak DPR dari anggota. Hal seperti itu tampaknya akan berimplikasi pula kinerja DPR dalam menggunakan hak-haknya. Namun hal seperti itu seharusnya tidak perlu terjadi karena dalam UU baru ini dicantumkan pula secara rinci mekanisme penggunaan hak-hak anggota DPR (Pasal 191 s/d 199).

Ketujuh, tentang posisi, fungsi dan wewenang serta hak DPRD Provinsi, Kabupaten dan Kota, oleh Undang-undang tentang MPR, DPD, DPD dan DPRD ini dikonstruksikan sama dengan DPR-RI. Hal itu tercermin antara lain pada rumusan Pasal 1 tentang Pengertian. Pada Pasal 1 angka angka 2 dinyatakan bahwa: “DPR adalah Dewan Perwakilan Rakyat sebagaimana dimaksud dalam Undang Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945.” Sejajar dengan itu, pada Pasal 1 angka 4 dinyatakan bahwa “DPRD adalah Dewan Perwakilan Rakyat Daerah sebagaimana dimaksud dalam Undang Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945.” Kecuali itu, kesamaan konstruksi DPRD dengan DPR-RI tercermin pula pada kesamaan fungsi dan hak antara DPR dengan DPRD, yaitu memiliki fungsi-fungsi: legislasi, anggaran dan pengawasan (Pasal 69, 292 dan 343). Hak-haknya juga sama, yakni: interpelasi, angket dan pernyataan pendapat (Pasal 77, 298 dan 349). Dalam pada itu, prosedur penggunaan hak oleh DPRD Provinsi, Kabupaten dan Kota, pada dasanya juga sama dengan DPR-RI (Pasal 173 s/d 189; Pasal 306 s/d 314; dan Pasal 357 s/d 365). Secara demikian dapatlah dikatakan terdapat standarisasi kesamaan fungsi, dan hak antara DPR-RI dengan DPRD. Pembedanya hanya sebatas pada teritori administrasi pemerintahan sesuai dengan ruang lingkup tugas lembaga perwakilan rakyat yang bersangkutan.

Kedelapan, berbeda dengan UU No. 22/2003, dalam UU tentang MPR, DPR, DPD dan DPRD yang disahkan oleh Rapat Paripurna Luar Biasa DPR-RI tanggal 3 Agustus 2009, terdapat kemajuan yang sangat signifikan, yaitu bahwa DPR dan DPRD diberikan pendukung berupa Kelompok Pakar atau Tim Ahli yang diperbantukan kepada anggota (Pasal 395, Pasal 397 dan Pasal 399). Tugas mereka adalah mengumpulkan data dan menganalisis berbagai masalah yang berkaitan dengan fungsi, tugas dan wewenang DPR/DPD, DPRD Provinsi dan DPRD Kabupaten/Kota (Penjelasan Pasal 395, 397 dan ). Diberikannya pendukung seperti ini diharapkan, di masa depan akan mampu meningkatkan kinerja lembaga-lembaga perwakilan rakyat tersebut. Sekalipun begitu, kekurangannya adalah mekanisme rekrutmen Kelompok Pakar atau Tim Ahli tersebut belum diatur dalam UU ini.

Kesembilan, kemajuan berikutnya dari UU MPR, DPR, DPD dan DPRD tercermin pula pada diberikannya hak masyarakat dalam proses pembahasan RUU termasuk RAPBN. Hak itu dicantumkan pada Pasal 157 bahwa: (1) dalam penyiapan dan pembahasan rancangan undang-undang, termasuk rancangan anggaran pendapatan dan belanja Negara, masyarakat berhak memberikan masukan lisan/tertulis kepada DPR melalui pimpinan DPR dan/atau alat kelengkapan DPR lainnya; (2) Anggota atau alat kelengkapan DPR yang menyiapkan atau membahas rancangan undang-undang dapat melakukan kegiatan untuk mendapat masukan dari masyarakat. Kekurangannya adalah bahwa hak masyarakat untuk menyampaikan masukan lisan maupun tertulis dalam proses penyiapan dan pembahasan Raperda maupun RAPBD oleh DPRD Provinsi/Kabupaten/Kota tidak dicantumkan secara eksplisit.

Penutup

Sekalipun terdapat banyak kemajuan dalam UU tentang MPR, DPR, DPD dan DPRD, namun di dalamnya juga masih banyak dijumpai kekurangannya. Salah satu kekuragan paling mendasar adalah kurang dieksplisitkannya hak rakyat atas para anggota lembaga perwakilan rakyat tersebut, terutama dalam mengawasi para anggotanya. Padahal menurut UU No. 12/2008, para anggota lembaga perwakilan rakyat tersebut dipilih secara langsung oleh rakyat (langsung pilih nama caleg dari daftar calon tetap yang diajukan oleh Parpol Peserta Pemilu). Kecuali itu, penetapan caleg terpilih juga didasarkan pada perolehan suara terbanyak caleg di tiap dapilnya. Pelibatan rakyat dalam proses pelaksanaan fungsi lembaga perwakilan rakyat memang tercantum dalam UU tetapi bersifat implisit, dan itupun kurang mengikat. Sebab hanya disebut pada Pasal 207 tentang materi muatan Peraturan Tata Tertib DPR-RI, antara lain memuat “mekanisme keterlibatan dan partisipasi masyarakat dalam pelaksanaan fungsi legislasi, anggaran dan pengawasan.” Namun materi muatan seperti itu tidak diberikan di tingkat DPRD Provinsi, Kabupaten/Kota (Pasal 327 dan 378).

Hak rakyat atas wakilnya hanyalah tercermin pada Pasal 212, 302, 308 yang intinya menegaskan bahwa setiap orang, kelompok atau organisasi dapat mengadukan wakil rakyat yang tidak melaksanakan salah satu kewajiban atau lebih kepada Badan Kehormatan.

Kekurangan lainnya yang juga sangat mendasar adalah dihilangkannya fungsi DPR dalam mengawasi pelaksanaan UUD 1945. Pada UU No. 22/2003 fungsi itu tercantum pada Penjelasan Pasal 25 huruf c, tetapi dalam UU baru, fungsi tersebut ditiadakan. Penghilangan fungsi ini sangat berpeluang pada penyelewengan UUD 1945 oleh instusi-institusi Negara termasuk MPR dan DPR, DPD serta DPR dan DPRD tanpa ada lembaga yang mengawasi. Sebab meskipun sudah ada Mahkamah Konstitusi, tugas utamanya bukanlah mengawasi pelaksanaan UUD 1945 tetapi hanya mengadili pada tingkat pertama dan terakhir dan putusannya bersifat final untuk menguji UU terhadap UUD 1945 (Pasal 10 UU No. 24/2003).

Akhirnya, dengan diundangkannya UU tentang MPR, DPR, DPD dan DPRD tersebut, maka UU No. 32/2004 sebagaimana telah diubah dengan UU No. 12/2008 harus diubah lagi, disesuaikan dengan UU yang baru ini. Demikianpun UU tentang Penyelenggara Pemilu dan UU Pemilu Legislatif serta Pilpres juga harus dilakukan perubahan.

Pemilu 2009

Pembaruan Parlemen Indonesia

Meski tak mengubah atau memperkuat wewenang DPD, UU Parlemen baru ini makin menegaskan keikutsertaan DPD dalam pelaksanaan ke tiga fungsi utama DPR.

Jurnal Nasional, 15 Agustus 2009

TA. Legowo

Kini Indonesia mempunyai undang-undang (UU) tentang parlemen (parliament law) setelah UU tentang MPR, DPR, DPD, DPRD Provinsi dan DPRD Kabupaten/Kota disyahkan DPR RI dalam sidang paripurna luar biasa 3 Agustus 2009. UU ini menggantikan UU 22/2003 tentang Susunan dan Kedudukan MPR, DPR, DPD, DPRD Provinsi dan DPRD Kabupaten/Kota (UU Susduk).

Anatomi Pola

UU baru ini mengadopsi sejumlah aspek pembaruan dalam tata kelola parlemen Indonesia. Pertama, dihapusnya rangkaian kata Susunan dan Kedudukan (Susduk), mudah-mudahan, membawa makna khusus dalam pengelolaan parlemen. Kata Susduk merupakan peninggalan Orde Baru, yang bermakna struktur dan fungsi parlemen dapat ditundukkan oleh kekuasaan Orde Baru. Dengan pembaruan ini, parlemen Indonesia mempunyai peluang untuk otonom dalam pengelolaannya.

Kedua, UU ini menyusun pengaturan parlemen berdasarkan kelompok lembaga. Masing-masing badan permusyaratan/perwakilan diatur secara terpisah. Dengan cara ini, terdapat lima kelompok (kategori) atau kluster lembaga dengan aturannya sendiri-sendiri, yaitu: lembaga MPR, lembaga DPR, lembaga DPD, lembaga DPRD Provinsi, dan lembaga DPRD Kabupaten/Kota. Meski ada hubungan fungsional, dalam kenyataan masing-masing lembaga memang berdiri sendiri-sendiri.

Ketiga, sebagai satu kluster tersendiri, sistem pendukung parlemen menegaskan nuansa baru dalam pengelolaannya. Sistem pendukung ini terdiri dari kesekretariatan, personalia dan keahlian. Meski harus diputuskan dengan keputusan eksekutif pada tingkat nasional dan daerah, masing-masing kepemimpinan dan anggota badan-badan parlemen menentukan kebutuhan dan kualifikasi untuk ketiga hal tersebut. Kini, misalnya, ditegaskan bahwa "Dalam melaksanakan tugasnya, Sekretaris Jenderal MPR, Sekretaris Jenderal DPR, dan Sekretaris Jenderal DPD bertanggung jawab kepada pimpinan lembaga masing-masing." (pasal 393, ayat 5)

Keempat, UU ini mempunyai pola atau dasar pengaturan baku (standar) namun sekaligus memberikan penegasan pada kekhususan masing-masing badan atau lembaga permusyawaratan/perwakilan. Misalnya, persyaratan kuorum untuk sidang pengambilan keputusan dalam pelaksanaan fungsi umum menetapkan prasyarat dasar yang sama untuk DPR, DPD, DPRD Provinsi dan DPRD Kabupaten/Kota, yaitu: "dihadiri oleh lebih dari satu per dua jumlah anggota dewan." (pasal 203, 272, 322, 373)

Untuk pelaksanaan fungsi yang memantulkan kekhususan lembaga diatur secara berlainan. Misalnya, kuorum sidang paripurna DPR harus memenuhi juga representasi fraksi, dengan ketentuan sidang "harus dihadiri oleh lebih dari satu per dua jumlah fraksi" (pasal 203). Hal lain yang bersifat khusus terjadi pada kuorum sidang DPRD untuk memutuskan "pemberhentian" kepala daerah, atau pimpinan dewan (juga untuk penentapan anggaran dan pendapatan daerah), yakni: harus "dihadiri oleh lebih dari dua per tiga jumlah anggota dewan." (pasal 322, 373). Kuorum kehadiran dua per tiga dari jumlah anggota MPR juga dipersyaratkan untuk sidang MPR dalam membahas usulan perubahan UUD, dan lebih dari itu, kuorum pengambilan keputusan tentang perubahan UUD harus disetujui oleh satu per dua jumlah anggota MPR yang hadir dalam sidang. (pasal 30)

Optimalisasi Fungsi

Pembaruan anatomi seperti itu nampak ditujukan juga untuk pemberdaayan ataupun optimalisasi fungsi permusyawaratan/perwakilan politik. Untuk maksud ini pula nampak UU Parlemen memberikan sejumlah fungsi dan badan baru.

Pasal 71, 293 dan 343, misalnya, merupakan ketentuan-ketentuan baru yang tidak pernah ada dalam UU Susduk selama ini, yang menekankan tentang fungsi representasi parlemen. Rumusan eksplisitnya menegaskan bahwa dalam melaksanakan fungsi legislasi, anggaran dan pengawasan "dijalankan dalam kerangka representasi rakyat." Penegasan ini memberikan justifikasi dan penguatan terhadap anggota dewan sebagai wakil (representasi) rakyat. Ini akan mengimbangi persepsi diri yang kuat dari partai politik dan sebagian besar anggota dewan, yang meyakini bahwa anggota DPR dan DPRD (terutama) adalah wakil partai politik.

Penguatan DPR terwujud dalam ketentuan terkait dengan pembentukan badan (unit) baru di lembaga ini, yaitu: Badan Anggaran (Par. 5) dan Badan Akuntabilitas Keuangan Negara atau disngkat BAKN (Par. 6). Pembentukan dua badan baru melengkapi Badan Legislasi (Baleg) yang makin menyatakan pelaksaan tiga fungsi utama DPR yaitu: legislasi, anggaran dan pengawasan. Badan Anggaran jelas ditujukan untuk mendukung pelaksanaan fungsi anggaran, yang selama ini dikerjakan hanya oleh sebuah kepanitiaan (Panitia Anggaran) yang bersifat ad hoc. Demikian juga, BAKN ditujukan untuk mengoptimalkan pelaksanaan fungsi pengawasan DPR, terutama dalam menindaklanjuti temuan-temuan audit keuangan negara oleh Badan Pemeriksa Keuangan (BPK). Selama ini, temuan-temuan audit BPK tidak mendapatkan kejelasan dalam tindak lanjut oleh DPR.

Meski tidak mengubah atau memperkuat wewenang DPD, UU Parlemen baru ini makin menegaskan keikutsertaan DPD dalam pelaksanaan ketiga fungsi utama DPR, terutama terkait dengan bidang-bidang pekerjaan DPD dalam merepresentasi aspirasi, kebutuhan dan kepentingan daerah. Tersebar dalam berbagai pasal (96, 102, 142 dst), misalnya, ketentuan yang bernuansa "mengharuskan" DPR untuk melibatkan DPD dalam pelaksanaan (terutama) fungsi legislasi dan fungsi pengawasan. Dengan perluasan peran ini, DPD dapat menjadi partner (mitra) yang kritis terhadap DPR, yang dapat mempunyai efek pada berlangsungnya aspek "check" DPD terhadap DPR.

Pada lingkup propinsi dan kabupaten/kota, meski tidak mengubah posisi DPRD sebagai bagian dari pemerintahan daerah, UU Parlemen ini memberikan peran cukup signifikan kepada DPRD untuk pengelolaan diri secara relatif otonom, dan dalam penyelenggaraan fungsi-fungsi perwakilan politik untuk memberikan masukan, serta mengawasi dan mengimbangi penyelenggaraan kekuasaan eksekutif. Satu di antara sejumlah peran ini yang terlihat jelas adalah wewenang DPRD untuk mengusulkan pemberhentian kepala daerah di tengah-tengah masa jabatan (pasal 293, 344). Demikian pula, meskipun harus disahkan oleh kepala daerah, tata tertib DPRD harus merupakan inisiatif dan usulan dari sidang DPRD.

Dominasi Parpol

Pada sisi lain tidak tertutupi kelemahan hasil revisi UU Susduk itu, yang langsung maupun tidak langsung berpotensi, antara lain, mengurangi derajat kapasitas parlemen Indonesia dalam melaksanakan peran perwakilan politik rakyat dan daerah.

Pertama, kepentingan partai politik (parpol) tetap terlihat menonjol dalam memberikan putusan akhir pembahasan RUU ini. Ini dicerminkan, misalnya, dalam penetapan untuk menambah jumlah kursi kepemimpinan MPR, lebih daripada mengusahakan agar MPR dapat dikelola secara fungsional, ramping dan efisien. Demikian pula, pembentukan fraksi tetap berbasis parpol.

Fraksi mestinya dapat dibentuk atas dasar pertimbangan pengelompokan parpol (koalisi) pendukung pasangan capres-wapres, atau pasangan calon kepala daerah-wakil kepala daerah. Jika dasar ini yang ditempuh, misalnya, hanya tiga fraksi bekerja di DPR, yaitu fraksi pendukung pasangan capres-wapres terpilih, dan dua fraksi pendukung dua pasangan capres-wapres tidak terpilih. Dengan cara ini, checks & balances antara Legislatif dan Eksekutif lebih terbuka untuk dijalankan secara memadai.

Kedua, hubungan pertanggungjawaban tetap diutamakan dari anggota DPR kepada parpol induknya. Ini dicerminkan dari hak, dan wewenang, pergantian antarwaktu (PAW) sepenuhnya dimiliki oleh parpol induk. Meski tetap dibuka peluang gugatan dari pimpinan DPR dan DPRD dan masyarakat atau pemilih terhadap anggota dewan, tindak lanjutnya sangat tergantung dari Badan Kehormatan (BK).

UU Pemilu mengatur dua legitimasi untuk menyeleksi dan, selanjutnya, menetapkan (calon) anggota dewan terpilih, yaitu: parpol induk (seleksi), dan pemilih (penetapan). Dua legitimasi ini memberi alasan politis untuk menempatkan sumber-sumber legitimisai itu dalam posisi dan wewenang yang setara dalam mengontrol (termasuk, memberik sanksi) kepada kinerja anggota dewan. Kesetaraan wewenang antara parpol dan pemilih macam ini belum terlihat pada substansi UU Parlemen Indonesia.

Pemilu 2009

Demokrasi Belum Terkonsolidasi

Kompas, Senin, 3 Agustus 2009

Oleh TA Legowo

Kompleksitas pasca-Pilpres 2009 menghadirkan pertanyaan tentang kemapanan demokrasi Indonesia yang sudah dibangun selama sepuluh tahun terakhir. Sudah terkonsolidasikah demokrasi Indonesia?!

Dua pemilu sebelum 2009 menumbuhkan harapan kuat dan memberi indikasi bahwa Indonesia selanjutnya pasti mampu mengembangkan praksis demokrasi normal layaknya di negara-negara bertradisi demokrasi mapan.

Kita perlu merenungkan kembali harapan itu sebab aneka indikasi yang baik atas tradisi demokrasi itu kurang dipantulkan oleh seluruh proses Pemilu 2009. Tidak ada satu tahapan pun dalam proses itu berlangsung tanpa masalah: mulai dari persiapan pembentukan KPU baru hingga penentuan dan penetapan hasil Pemilu Legislatif maupun Pilpres 2009.

Ancaman demokratisasi

Belajar dari pengalaman banyak negara di Amerika Selatan dan Eropa bagian selatan sekitar dua dekade lalu, Linz dan Stepan (1996) mengingatkan, demokratisasi di negeri bekas otoritarian tidak bisa dipastikan akan terus bergerak maju tanpa hambatan. Sebaliknya, gerak itu mungkin tersendat, bahkan dapat berantakan.

Dalam pengalaman negara-negara lain, Snyder (2002) memperlihatkan, pemilu yang seharusnya membuahkan kedamaian dan kesejahteraan umum justru sebaliknya, mengantar pada pertumpahan darah karena kuatnya ego-politik pemimpin dan kelompok yang saling berkompetisi.

Banyak syarat harus dipenuhi untuk mencapai demokrasi yang terkonsolidasi sehingga politik—terutama pemilu—dapat mengantar masyarakat menikmati kedamaian dan kesejahteraan. Di antara syarat itu adalah tersedianya lembaga demokrasi seperti parpol, masyarakat sipil, pemilu, pemerintahan terpilih, parlemen yang fungsional, pengadilan independen, disertai aturan-aturan hukum yang adil serta jaminan kebebasan politik dan press.

Tanpa melupakan kelemahan yang menyertai, kerangka kerja politik Indonesia yang dikembangkan/berkembang selama sepuluh tahun terakhir telah menyediakan tata kelembagaan demokrasi itu. Namun harus diakui, kerangka kerja itu belum membentuk suatu sistem politik demokrasi yang utuh serta mempunyai daya laku relatif langgeng dengan kemampuan adaptasi untuk mengakomodasi tuntutan pengembangan diri yang memadai bagi masyarakat yang dilayani.

Ketidakutuhan sistem itu dipantulkan amat kuat dari banyak masalah Pemilu 2009. Banyak pihak terlibat dan mempunyai kepentingan dengan Pemilu 2009, tetapi masing-masing pihak sebenarnya belum bekerja untuk pemilu, tetapi untuk diri sendiri. Akibatnya, masalah yang menimpa satu pihak disikapi bukan sebagai masalah, tetapi keuntungan bagi lainnya.

Sebagai contoh, Pemilu Legislatif maupun Pilpres 2009 meninggalkan sejumlah masalah yang belum terselesaikan. Masalah utama adalah daftar pemilih tetap (DPT) yang jelas merugikan semua warga, Komisi Pemilihan Umum (KPU), parpol dan pasangan capres-cawapres (yang kalah maupun yang menang), dan seterusnya. Namun, tidak semua pihak menanggapi masalah ini dengan sikap yang sama.

DPT bermasalah mungkin merupakan salah satu faktor yang menyebabkan kekalahan peserta pemilu tertentu, misalnya. Namun, ini tidak berarti peserta yang memenangi pemilu terbebas dari masalah ini. Paling kurang, catatan publik tentang pemilu yang tidak beres akan terus menyertai pemenang pemilu dalam menjalankan kekuasaan yang diraihnya.

Tiga dimensi konsolidasi

Masalah pemilu, khususnya dan politik umumnya harus diselesaikan (dikerjakan) dengan sikap dan perilaku yang mengacu pada solidaritas kedaulatan rakyat. Dalam pemahaman ini, rakyat harus menjadi alasan utama dan satu-satunya mengapa politik dan pemilu harus diselenggarakan dengan memenuhi dan mematuhi kaidah-kaidah demokrasi.

Dengan pemahaman itu, sistem politik demokrasi dapat terbangun karena yang diperjuangkan bukan lagi meraih dan menikmati kekuasaan, tetapi melayani dan memperjuangkan pemenuhan kebutuhan dan kepentingan rakyat.

Dengan acuan itu, demokrasi Indonesia amat mungkin untuk terkonsolidasi. Linz dan Stepan memberi ukuran operasional untuk menilai demokrasi yang terkonsolidasi, yakni saat ”democracy has become the only game in town”.

Menjadikan demokrasi satu-satunya aturan main dalam politik tidak cukup dengan membangun dan menata lembaga-lembaga demokrasi, tetapi harus dilengkapi kombinasi tiga faktor: sikap, perilaku demokratis, dan penghormatan pada konstitusi.

Sikap demokratis akan terwujud saat benak masyarakat umumnya dan elite politik meyakini, prosedur serta lembaga demokrasi merupakan satu-satunya cara memadai untuk pengaturan kehidupan bersama di masyarakat, dan tindakan serta lembaga yang tidak demokratis merupakan keprihatinan bersama karena itu harus diselesaikan bersama dan damai.

Perilaku demokratis akan terwujud manakala tidak ada lagi kelompok dan pelaku politik yang berpikir dan menghabiskan waktu, tenaga, dan uang untuk aneka tujuan dengan kekerasan, curang, dan tidak demokratis. Masyarakat tidak mendukung cara-cara itu.

Penghormatan terhadap konstitusi akan terpantulkan saat pemerintah, organisasi-organisasi nonpemerintah, dan anggota masyarakat di seluruh negeri menerima dan terbiasa dengan penyelesaian masalah dan konflik atas dasar aturan dan institusi-institusi tertentu yang ditegakkan dengan dan oleh proses demokratis.

Mengembangkan tiga sikap itu berarti harus mengorbankan ego-politik dari semua pihak yang terlibat urusan politik. Hanya dengan mengorbankan ego-politik, Indonesia akan mempunyai peluang besar untuk memantapkan demokrasinya.

TA Legowo Forum Masyarakat Peduli Parlemen Indonesia (Formappi)